W latach 60 Kanada przeżywała dynamiczny rozwój gospodarczy. Montreal wzbogacił się wówczas o metro, nowe szybkie drogi, był gospodarzem Expo. Działające wówczas lotnisko doświadczyło dramatycznego wzrostu ruchu pasażerskiego, co doprowadziło do rozważań na temat budowy nowego, znacznie większego. Rozważano pięć lokalizacji centralnego portu lotniczego i po kilku latach dywagacji wybrano jedną z nich. Port lotniczy Mirabel miał być największy na świecie. Planowano, że zajmie niemal 40 tysięcy hektarów. Dla porównania Okęcie w Warszawie ma 285 hektarów, czyli ponad 100 razy mniej. Miała to być inwestycja, która popchnie region i kraj w nową epokę i spowoduje gigantyczne korzyści gospodarcze. Mirabel jako centralny hub miał zastąpić istniejące lotnisko Montreal-Dorval.
Sektor prywatny już w latach sześćdziesiątych odkrył, że prowadzenie projektów różni się od regularnej działalności i warto się temu przyjrzeć bliżej. To wtedy pojawił się PMI, a kilka lat później pierwszy zbiór dobrych praktyk w projektach. Jednak potrzeba była kolejnych kilkunastu lat, aby sektor publiczny również dostrzegł wartość w uporządkowaniu prowadzenia projektów. W poniższym artykule dokonuję przeglądu praktyk związanych z układaniem projektów prowadzonych przez albo na zlecenie sektora publicznego w różnych krajach. Tego typu inicjatywy podejmowane są w wielu krajach różnych kontynentów niezależnie od dojrzałości ich ekonomii, może wyjątkiem są tutaj satrapie, w których interes publiczny jest postrzegany nieco odmiennie.
Inwestycje w publiczne projekty nie rzadko wielokrotnie przekraczają te prywatne. Mówimy tutaj wszak o budżecie kraju. Jednak i ten obszar podąża za trendami rozwojowymi. Metoda wartości wypracowanej została stworzona pod wielkie inwestycje w USA, PROMPT poprzednika PRINCE2 stworzono, aby lepiej kontrolować publiczne wydatki na projekty. Jeszcze w starożytnym Rzymie stworzono zasady nadzoru nad inwestycjami finansowanymi z państwowej kasy takimi, jak drogi, akwedukty, czy stadiony i ich głównym celem była ochrona przed korupcją. Ryzyko wykonania projektu w założonych ramach znajdowało się całkowicie po stronie wykonawcy, a odpowiednią motywację zapewniano drastycznymi karami takimi, jak kara śmierci. Natomiast wrażliwym obszarem była korupcja na styku państwa i biznesu.
Montreal-Mirabel zlokalizowano dość daleko od miasta Montreal, ale prowadziły do niego dwie szybkie drogi. Dodatkowo miano wybudować trzecią. autostradę oraz linię szybkiej kolei Zamierzano też położyć czwartą autostradę od strony Ottawy. Decycję lokalizacyjną podjęto w 1969 roku. Prace budowlane rozpoczęły się rok później. Lotnisko oddano do użytku wyjątkowo szybko, bowiem już w 1975 roku. Powodem pośpiechu była olimpiada, którą zaplanowano na kolejny rok. W związku z pośpiechem tylko część lotów była obsługiowana przez Mirabel, reszta pozostała w starym lotnisku Dorval. Taka decyzja zirytowała linie lotnicze i pasażerów, bo ci ostatni musieli przesiadać się z jednego lotu na drugi, podróżując po drodze z lotniska Mirabel do Dorval lub odwrotnie ponad 50 kilometrów. Jednak centralne władze działały z dużym samozaparciem i wolą rozkręcenia centralnego portu lotniczego. Ostateczne zamknięcie Dorval zaplanowano na 1982 rok.
Liderem w sektorze projektów publicznych jest NASA. Można to zrozumieć, gdy ma się doświadczenie z takimi katastrofami jak eksplozja Challengera, czy Mars Climate Orbiter. NASA przykładowo wprowadza definicję programu brzmiącą w ten sposób:
Program to strategiczna inwestycja zainicjowanej przez dyrektora misji, która ma techniczne podejście, wymagania, poziom finansowania i strukturę zarządzania i zawiera conajmniej jeden projekt. Projekt zaś to konkretna inwestycja zidentyfikowana w planie programu, która ma cele, wymagania, koszt cyklu życia, początek i koniec. Projekty dzielą się na rozwijające technologie i badawcze. I dalej następuje długie doprecyzowanie cech obu typów projektów.
Jak widać program nie musi mieć końca a projekt tak. Definicja bez znajomości kontekstu organizacyjnego jest trochę niejasna, ale przytioczyłem ją, aby pokazać sposób podejścia tej agencji do governance. W internecie możemy znaleźć dziesiątki dokumentów precyzujących sposób zarządzania w NASA. Ciekawe jest to, że owo governance jest zaplecione z innymi rządowymi standardami, jak polityka zakupów, zarządzania wymaganiami, prowadzenia eksperymentów naukowych, etyki itd. Szczególnie ciekawym dokumentem jest Program and Project Management Handbook. Podręcznik na kilkuset stronach objaśnia, jak to jest być program lub project managerem. Przykładowo załączam obrazek ilustrujący cykl życia projektu.
Planowano wydać 20 mln $ na wykup terenów pod lotnisko. Sam projekt finalnie kosztował 300 milionów $, a źródła mówią o wielokrotnym przekroczeniu budżetu. Ze względu na olbrzymią powierzchnię koszty wykupu gruntów skoczyły do 152 milionów dolarów. Jednak z silną wiarą w sukces prace kontynuowano. Wśród pozytywnych zjawisk można wymienić to, że domy, które opuszczono po wykupie pod lotnisko, podpalono zanim je zrównano z ziemią. Celem były szkolenia lokalnej strazy pożarnej. Lotnisko obsłużyło loty międzynarodowe oraz ruch turystyczny związany z olimpiadą 1976 roku (równiez wygenerowała ponad 1,6 miliarda $ strat). Jednak ruch na Mirabel spadał aż osiągnął 5% (2,5 miliona pasażerów rocznie) planowanego początkowo ruchu. W końcu w 2004 roku odleciał z niego ostatni pasażer. Lotnisko zamknięto, zastanawiając się co dalej z nim zrobić. Po kilku kolejnych latach wskutek braku sensownych pomysłów podjęto decyzję o wyburzeniu.
Jedną z głównych konkluzji jest zmiana myślenia sektora publicznego o projektach. Według autorów Value of project management in public sector prowadzenie projektów początkowo traktowano jako urzędowe zadanie do wykonania. Była to wewnętrzna praca, zarządzana w sposób hierarchiczny, a krytycznym czynnikiem było przestrzeganie procedur. Menadżerowie na tym etapie skoncentrowani byli na reagowaniu na cele polityczne. Charakterystyczne była niewielka komunikacja i uzgodnienia ze społeczeństwem przed i w trakcie projektu. Kolejna faza rozwoju to New Public Management, w trakcie której sektor publiczny zainspirował się funkcjonowaniem korporacji. Styl zarządzania określono jako skupiony na wejścia i wyjściach procesów, aby osiągnąć zadane cele związane z efektywnością i skutecznością. W trakcie tej fazy wzrosła rola społeczności. Zaczęto konsultować projekty z otoczeniem sektora publicznego. Wreszcie trzecia faza określona jako Public Value Management skoncentrowana jest na budowaniu sieci relacji z otoczeniem sektora. Zaangażowanie społeczności jest największe w tej fazie, która wręcz współdecyduje o kształcie projektów. Rola obywateli określona jest jako nadzór i wsparcie sektora publicznego w projektach. W celach często pojawia się satysfakcja otoczenia i jakość świadczonych usług a nie tylko efektywność, jak w poprzedniej fazie rozwoju. Filozofia funkcjonowania opiera się na identyfikowaniu i budowaniu wspólnych dla sektora publicznego i prywatnego obszarów wiedzy oraz wdrażaniu struktur zarządczych a potem delegowaniu uprawnień.
Co doprowadziło do tej biznesowej katastrofy. Po pierwsze lokalna społeczność była przeciwna tak dużej inwestycji. Jej zdaniem miała ona zakłócić naturalne środowisko i walory terenów. Po drugie wskutek politycznych konfliktów władze Quebecu nie wybudowały finalnie autostrad i linii kolejowej prowadzącej do lotniska, co znacznie wydłużało (do dwóch godzin) dojazd pasażerów. Po trzecie pojawiły się samoloty z nowymi silnikami odrzutowymi, które miały dużo większy zasięg i nie musiały robić międzylądowania w Kanadzie na trasach atlantyckich. W końcu rozbudowano dotychczasowe lotnisko w Montreal-Dorval i zbudowano do niego autostradę, co przekierowało ruch turystyczny i zmniejszyło atrakcyjność Montreal-Mirabel. W pewnym momencie ruch na wielkim lotnisku z planowanych 50 milionów pasażerów rocznie spadł do 2,5 miliona. Wysokie koszty utrzymania (ok. 30 milionów $ rocznie) i remontów (15 milionów $) doprowadziły do decyzji o zamknięciu tego potężnego portu (powierzchniowo był większy od samego Montralu). Aby nie ponosić tych kosztów, jeden z terminali zrównano z ziemią, a drugi przeznaczono na obsługę toru wyścigowego. Nadwyżkowo zakupione grunty odsprzedano do poprzednich właścicieli.
I na koniec tego przeglądu warto pamiętać o OGC, agendzie przy rządzie Wielkiej Brytanii, która wprowadziła szereg struktur zarządczych do świata projektów, jak PRINCE2, MoR, czy MSP, a które swoją genezę mają w trosce o lepsze prowadzenie projektów publicznych. Ale ten przykład jest tak znany, że nie zamierzam go teraz rozwijać. Przytoczony wyżej przykład lotniska Mirabel-Montreal dowodzi, że prowadzenie programów w obszarze publicznym stawia nietypowe dla sektora prywatnego wyzwania, jak zmiana struktur właśności, oddziaływanie polityczne wielu ośrodków władzy, olbrzymia skala budżetów, wielowymiarowe korzyści dla państwa, firm i w końcu obywateli.
Moja subiektywna opinia jest taka, że aby przejść do trzeciej fazy dojrzałości sektora publicznego, czyli Public Value Management, konieczne u nas jest skupienie się na kilku obszarach:
- zwiększenie przejrzystości planowania i kontroli projektów, wszystko jedno, czy prace dotyczą przedsiębiorstw czy działań urzędników. Fajnie byłoby znać CPI, SPI wszystkich większych inwestycji w Polsce.
- jasne planowanie i rozliczanie strategicznych korzyści (rezultatów) z projektów i programów, o ile planowanie zakresu jest często pod kontrolą, to tworzenie rejestru korzyści już nie zawsze, dobrym przykładem mogą być niejasne dla mnie korzysci strategiczne takich inicjatyw, jak 500+, likwidacja gimnazjów, programy budujące markę kraju, centralny port lotniczy, uszczelnianie VAT, czy ze starszych Euro 2012, ESK 2016. Chodzi mi o to, że niejasne jest po co jest się realizuje i co naprawdę dzięki nim osiągnięto. Jeszcze raz – nie mówię tu o zakresie, bo stadiony po Euro 2012 widzę na własne oczy.
- zwiększenie zaangażowania społeczności w definiowanie programów i projektów oraz zachęcenie do dzielenia się kompetencjami z sektorem publicznym.
Literatura:
- Crawford, L. & Helm, J. (2009). Government and governance: the value of project management in the public sector. Project Management Journal, 40(1), 73–87.
- Notka na Wikipedii o lotnisku Montreal-Mirabel
- Artykuł o projekcie Montreal-Mirabel
- Canada’s Big Messy History…
- When a piece of project plan is missing
- Levelling the Mirabel Airport
- Walker, D. H. T. & Dart, C. J. (2011). Frontinus—a project manager from the Roman Empire era. Project Management Journal, 42(5), 4–16.
- NASA Program and Project Management Policies
- NASA Spaceflight Program and Project Management Handbook
PMBOK, PMP, PMI-ACP, CAPM, PMI-RMP, PMI-SP, PgMP, PfMP, PBA are registered marks of the Project Management Institute, Inc.
